我国农业*策实施效果评价——农业*策理论与实践研讨会（理论层面）综述
我国农业*策实施效果评价——农业*策理论与实践研讨会（理论层面）综述
我国农业*策实施效果评价——农业*策理论与实践研讨会（理论层面）综述
作者：吕新业
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发表时间：2013-12-20
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从2004年初中央1号文件下发以后，中央一系列加强农业、增加农民收入、稳定农村的宏观*策，调动了广大农民的生产积极性。粮食增产、农民增收取得了明显的成效。农业*策实施效果及农村发展新情况是理论工作者和实践工作者共同关心的焦点。为此，2004年12月4日由中国农业大学人文与农村发展学院、河南农业大学经贸学院和农业经济问题杂志社在北京共同举办了“农业*策理论与实践研讨会（理论层面）”，出席会议的有来自国务院研究室、国务院发展研究中心、农业部、国家发改委、中央*策研究室农业部农村固定观察点办公室、中国社会科学院、中国农业科学院、中国人民大学、中国农业大学及3家主办单位的领导和专家近120人。与会代表本着实事求是的态度，各抒己见，踊跃发言，就当前我国农业*策及实施效果进行了深层次的讨论，并就一些热点问题交换了意见。
本次研讨会采用报告与评论结合的方式，由于讨论问题比较集中，研讨很有深度，达到了研讨会预期的效果。现将本次研讨会成果归纳如下，以供参考。
一、农业宏观*策实施效果及未来走势
农业部副部长尹成杰指出，2004年年初中央制定了扶持农业、农村经济发展，特别是粮食生产发展的一些重大的*策和措施，这些*策和措施主要体现在5个方面：（1）减免农业税。从2004年开始国务院规定在2个省免征农业税，其他7个省降低农业税3个百分点，还有降低1个百分点的省，在农业税的减免上迈出了实质性的步伐，以此调动和保护农民的积极性，减轻农民的负担。仅此一项全国农民就可以人均增收57元，效益非常明显。特别是在粮食主产区对保护和调动农民的积极性发挥着更大的作用。比如在吉林、黑龙江这两个省，由于减免农业税，农民粮食增产增收占整个增收比重大大提高。（2）对种粮实施直补。这项*策虽然平均到每亩地大约10元左右，但是*策意义非常大。过去对农民的补贴是中间环节的补贴，比如按差价收购，钱补到了粮食收购企业，很多部分在中间环节流失了，真正补到农民手中的很少。2004年拿出种粮风险基金一大部分直接补给种粮的农民，调动了农民的积极性。（3）实施优良品种补贴。对小麦和大豆使用优良品种进行补贴，调动农民种植优良品种的积极性。2005年优良品种补贴的规模还要扩大。（4）农机补贴。调动了农民使用农业机械的积极性，作用非常明显。但是感觉农机补贴的力度还不够。农业部研究的时候说农机补贴能否由原来补贴规模的7000万元扩大到10亿元。（5）实行水稻最低收购价。保障水稻产区农民种粮的积极性，主要在南方4省实施。2004年水稻的价格与2003年同期比较趋于合理。
牛若峰认为，工业化、城市化好象直接把农民的资源拿走了，农村内部的空间越来越小，人均可支配资源越来越少。资源减少了，人多地少水更少的状况难以改变。国家工业化的进程刚刚开始，人均GDP才超过1000美元，还要有若干年较快速的发展，这样粮食和非粮食，农业和工业，城市和农村的资源分配就是很大的问题。到底我们生产多少粮食合适？存储多少合适？储存放在哪里？是主产区为主还是主销区为主？这都是问题。尤其是粮食增产了，农民虽然有增收，但整体的贫困问题、两极分化仍然很严重。所以粮食问题是长期的问题。应该更多关注一下主销区的行为对于缓解粮食供需关系矛盾的作用。前几年总供给和总需求发生矛盾，主销区稻谷生产下降，所以价格上涨。最近这一次同样是主销区稻谷生产减少，部分主销区库存降低。原因是其耕地减少得最多最快。粮食主销区人均占有粮食不及全国水平的一半，同时主产区能调出的粮食也在减少，这样矛盾就加剧了。*策上要限制占用良田，搞好有限的基本农田的建设，改善粮食生产的条件。
叶兴庆认为，2004年国家在农民*策调整上迈出了很大一步，实际效果很好，但他并不认为*策调整已完全到位，下一步还有很大的调整空间。2005年有很多具体措施尚未敲定，2005年总的走向还是“稳定、完善、强化”，这是总的原则。他认为在“稳定、完善、强化”中要注意两点：一是在2004年充分调动农民积极性的基础上，2005年要更多地注重调动粮食主产区地区农民的积极性。2004年出台的*策基本都是从调动农民积极性出发的，在调动主产区的积极性方面力度比较小，2005年在调动农民积极性的力度上应该进一步加大，在此基础上对调动粮食主产区*府积极性方面要采取有力措施。二是在重视短期效益的同时要更加重视建立长效机制。2004年很多*策的出台在年初并没有安排，都是根据当时供求形势的变化临时做出的*策调整，这些*策措施短期效果非常明显，但有些东西是否长期起作用需要进一步研究和分析。*府既不能越位也不能缺位，市场能解决好且更有效率的应该由市场解决，*府解决起来更有效率时就由*府解决。
马晓河认为，下一步中国的宏观*策应该紧紧围绕增产增收两个目标来制定。要协调好增收和增产之间的关系。他认为中国在“十一五”期间粮食应该实行紧平衡*策。所谓紧平衡*策就是市场上放出的粮食一定要留一个缺口，通过这个缺口让粮食价格高位运行，由市场转移国民收入给农民。千万不要让市场上粮食太多，否则农民受损。
李成贵认为，宏观调控粮价，粮价上涨是我国*策追求的目标。过去几年我们一直苦于粮价过低，种粮农民增收困难。由于粮食过剩，国家财*用于粮食保管的费用、利息、价差、补贴等在不断上升。在现代产业结构和经济体系中，粮价上涨不可能引发通货膨胀。
二、粮食综合生产能力及增产因素分析
尹成杰认为，粮食生产能力主要体现在以下几方面：（1）耕地的保障能力。粮食生产力有无基础，能否提高，要看耕地的保障能力如何。耕地保障能力是指粮食生产必须有一定的耕地面积做保障，而且以相应的耕地质量做基础。（2）农业技术的科技支撑能力。主要是支持发展粮食生产的科技研发、成果储备能力，有效的技术推广、应用的能力，以及广大农村和农户应用农业先进技术、技能的能力。（3）农业装备水平。比如良种、化肥、农机、植保、农业投入品，包括现代的管理手段。（4）农业的抗风险能力。农业、农村经济的发展经常遇到自然风险和市场风险，我们抵御自然风险的能力和规避市场风险的能力如何将影响到农业生产能力特别是粮食生产能力的提高。（5）*治保障能力。主要是指对重要粮食主产区的利益保障，对总量、区域、品种及进出口等问题的平衡调控，对粮食价格的干预和调控能力等等。这些能力综合起来才能形成一定的粮食综合生产能力。所以粮食综合生产能力由投入和产出两方面的因素构成，由耕地、资本、劳动力要素投入能力决定了年度粮食总产量的多少。
钱克明对2004年粮食增产因素进行了量化分析。2004年粮食总产增加中有74.5％来源于单产的增加，23.9％来源于粮食播种粮面积的增加，1.60％来源于单产增量和面积增量的互作。而“两减免、三补贴”*策对粮食总产增加的贡献率为19.8％，粮价上涨的贡献率为51．8％，良好的气候贡献率为28．4％左右。
三、农产品贸易状况
程国强认为，2004年我国农产品贸易出现巨大的逆差，到10月份已经有7亿美元逆差，2004年进口谷物和大豆已超过粮食安全自给率的9％，2004年粮食进口已占到国内粮食总产的6％～7％。考虑粮食贸易问题，尤其是确保粮食安全的时候，如何利用国际市场资源，利用国外的粮食，利用国外的土地资源、水资源是非常紧迫的问题。
有一个基本的判断，在明后两年尤其是2006年整个国内粮食的总需求会超过5000亿公斤。但从生产能力的角度看，整个粮食增产的前景是非常有限的。我们整个产能在水资源和土地资源的瓶颈下突破4750亿公斤非常困难，以后我们的产能始终会在4750～4900亿公斤以上。这几年都在挖库存，2004年也在挖库存，虽然2004年的粮食产量是4600亿公斤，但跟我们预估4900亿公斤的需求，还有几百亿公斤的差距，还要挖库存。库存挖两、三年就没有了。现在的库存粮就是2000年之前积累下来的，2000年以来连续4年减产，我们现在是吃过去的老本，在粮食的供应上是吃库存的老本。
需求是增加的。需求分几方面，满足口粮问题不是很大，每年新增1000万人，消费的粮食跟收入增长所节省的粮食可以抵消，变化不是很大。整个口粮在粮食消费的比例会从现在的56％降到52％甚至是50％，，另外种子用粮变化不大。唯一不能确定或者不能把握的就是饲料用粮和加工用粮。随着消费结构的变化、收入水平的提高，这两部分用粮会有很大的增加。我们判断在三五年内饲料的消费在整个粮食需求中会占1/3，这也决定了我们今后粮食产品的结构。如果要确保国家粮食安全，我们保哪一块？哪些可以从国际市场解决？比如饲料是否要从国际市场进口等，还有很多要探讨的问题。
中国的农产品贸易从2004年开始很可能进入一个逆差时代，由过去长期以来顺差、对国家有比较重要的外汇贡献开始转向要花大量外汇，而且这个时间不会很短，估计要持续好几年。在可预见的将来调回顺差难度会很大。从具体的粮食品种来看，整个农产品是逆差时代，我国2003年进口2100万吨大豆，2004年估计可能达到2000万吨，以后随着消费结构的调整可能会增加。另外是小麦，小麦进口是老问题。近11年每年小麦进口超过1000万吨，2004年进口700～800万吨是很正常的。这就给我们带来悖论，一方面我们希望在这种情况下保持粮食供需紧平衡，使粮食有高价位，紧平衡对粮食安全来说值得担心，希望进口一点。但是，有时候进口小麦是为压库，进口的直接后果是没有高价位，没有高价位则第二年粮食生产又要波动。所以利用国际市场粮食资源解决国内供应紧张问题所带来的后果可能就是大家认为的加入WTO对国内粮食产业有冲击的现象。在小麦的问题上，应该有一个理性的判断，中国是否应该进口一定数量的小麦？或者说进口规模是多少？而且如果真正按照市场机制，如果存在进口的话，未必是一个坏事，表明国内的粮价足够高，那么就可以足够刺激农民种粮食。2004年*策的实现和整个粮食市场的增量也说明了这个问题。小麦进口是没有疑问的，至少每年500万吨不算多，但如果超过这个界限，对国内的影响就需要进一步观察。从玉米来看，现在很多人担心今后也可能出现大规模的进口。广东一年有700～800万吨的玉米用量，现在主要是从北方调。今后会否从国际市场进口，现在也正在非常紧张地权衡。现在最不确定的是玉米进口以后会产生什么样的后果。另外就是大米，大米一直没有担心，尽管它是国内粮食波动的主要因素。因为全世界大米流通量很小，只有2000～3000万吨。中国是国际上大米最大的生产国，但由于消费的偏好可能以后我们不能从国际市场找到大米资源，以后出口也不会很多，这点我们比较放心。从粮食的角度看，整个农产品的贸易逆差不可避免。
四、粮食直补*策评估
在粮食直补方面讨论最为激烈，针对粮食直补的效果，与会专家提出了不同的看法，主要包括：
钱克明指出，学术界对1号文件有不同反应，支持者的观点是主流的。粮食直补*策扭转了长期以来农业为工业化提供经济剩余、农村为城市化提供资本积累的*策导向；终结了强化“二元结构”的制度性樊篱；大大缓解了由于*策和制度不公平所积蓄的社会压力及基层干部与农民的矛盾；取得了粮食增产和农民增收的实效。
也有一些不同的意见，谨慎支持者的观点认为1号文件*策效果明显，但经济效果不明显，农民增收到年底会超过10％左右，其中*策贡献率不到20％。2003年农民人均纯收入为2622元，2004年增收10％也就是说增加260元。粮食增产的*策成本非常高，大概是1．5元／公斤。直接补贴率不高，美国、日本和欧盟对农民收入每补贴1美元，需执行成本0.5美元，中国的执行成本比美日等发达国家更高。直接补贴能稍微增加农民的消费支出，但对生产性投入及生产增长几乎无影响，这是输血、是转移支付而不是提高生产力。农民的收入用途分两部分：消费和生产，消费增加到一定的程度反过来也会影响生产。但是以目前的补贴强度根本达不到这个效果。
有些经济学家持反对意见，认为农业资源利用效率低，中国经济增长必须依靠将资源和资本从低效率的农业部门转移到高效率的工业部门：水资源利用效率农业与工业比较大概是1：20，耕地资源利用效率农业与工业和城市比较分别是1：20：60。还有人认为以少数人来补多数人难以维持。另外在*治效果上，大家知道经济*策是追求*治效果的手段，这个*治成本非常高，2004年补贴有这个效果，明年再补贴同样的数额就没有这个效果了，而且不能撤下来，一撤下来反而成矛盾，重复的沉淀成本与报酬递减。这是极少数人的观点。
张红宇认为，补贴方式要进一步完善。现在粮食补贴有4个方式：一个是按粮食实际种植面积来补，二是按计税常年产量补，三是按计税面积补，四是按交的商品粮数量补。不能说哪种*策更完善，实践来看4种方式在各地都有应用，但能否找到更简便的方式节约我们在补贴过程中的行*成本是下一步要研究的。补贴作为临时性的*策如何把短期*策演变为长期*策是需要引起高度关注的。
李成贵认为，粮食直补不能代替价格支持*策。近两年粮食*策有了很大的变化，实现了粮食直补，粮食直补最早是粮食主体改革的举措，以前有保护价，农民兄弟不用怕，结果国有粮食企业猫腻太多要进行直补。在粮食短缺的情况下直补不是很起作用，农民种粮主要是价格机制起作用。
五、粮食安全
马晓河认为，为了保障粮食安全，2005年应该实行两多一少的*策框架，第一：*府多投，第二多给（补贴），第三少拿。围绕两多一少，应该有7项保证措施。一保：一定要保证粮食安全的最低限度的粮田保有面积。中国的粮食安全有90％就够了，15亿亩不能少。二建：加强农村基础设施建设，国债要减少，但国债里要加强“六小”投入，把农民面临的生存和发展问题解决了。三减：减轻、减少甚至取消农业税。四补：目前对农民补贴不够，国家要粮食安全，农民要的是收入。农民不会关心你的粮食安全不安全，如何把粮食安全跟农民利益结合起来？粮食安全的风险不能由农民承担，而应由*府承担，那就要由*府补贴。五扶：除了粮食的安全，*府的职能要让农民增收，*府一定要扶持农产品加工。六调：调控，我国从2003年以来*府调控非常好，非常到位，但下一步*府调控要注意吸取历史教训，我国过去每次都是在粮食大丰收的时候进口，处于下降期出口。2004年粮食丰收以后，*府的调控目标一定要注意，不能在上行期大幅度进口。一定要协调好国内供给和进口之间的关系，不是进口越多就越坏。一定要利用两个市场、两种资源来调节我国的粮食安全。我国现在耕地、水资源很少，将来制约中国粮食安全的主要隐患不是土地而是水。现在南方有水没地，北方有地没水，东北地方湿地不断减少，所以适当进口一点粮食是对的，但要保持一个限度。目前中国粮食安全90％就够。七收：粮食安全的成本不能由农民承担，也不能由中央*府承担。一部分成本要让主销区来承担，主销区把耕地占用的成本挤到主产区了，你拿地赚钱最后让主产区为你负担成本，这是不对的。所以主销区每销售一斤粮食要收一毛钱，用强制*策来实施，只有这样才能公平。
何秀荣认为，要把规模经营作为长期*策，比如可以采取股份等方式来实现。粮食的情况很麻烦，要保持耕地，但是保持耕地的面积不一定能保持粮田。2004年的粮食产量是很好的，可能达到4650亿公斤，改革开放以来只有3次超过350亿公斤的增长。前两次的增长都是在上年增产的情况下再增长，而这次是4年下降的情况下再增长350亿公斤，是一个恢复性增长。中国的粮食总产量不可能超过最高的水平。因为现在耕地不可能增多，同时水资源越来越少，而且是要算成本的。2004年1/3以上的增产部分是靠天气，这个天气是改革开放以来最好的年份之一，以后还有没有这么好的天气很难说。最难的是农民的经济选择，不要以为把粮地种其他的经济作物还能改回来，因为粮食的收入最多一亩地也就是数百块钱，任何经济*策不可能让农民放弃经济作物种粮食，可调控的余地很少，棉花、油料可能还有调节的余地，高价值的作物根本不可能。要在这样的环境中进行粮食生产很困难。如何增长粮食？（1）目标要改变。如果有很好的品种就不担心产量上不去，但目前科技亮点很少，我们的实验室里虽然有一些良种但没有推广到大田里。（2）*府必须要投入，包括补贴*策。说穿了，如果*府不来支持粮食生产会滑得更快，*府如果支持是否粮食产量能得到很大的恢复甚至发展都很难说。因为*府支持的力量绝对有限。关于粮食增产，有很多不同的观点，有的观点支持，有的观点不支持，不支持者更多是从经济学考虑。但经济学算的什么帐？是从粮食角度算帐还是从国民经济发展角度算帐？如果从国民经济发展角度算帐可能要重算。因为真的粮食出了问题是*治帐，会影响整个宏观经济的增长，那个时候成本有多大？我国粮食的安全线是95％，但以后我国将长期低于95％的自给率，但是否95％就可以长期保证了呢？很难说。现在95％的目标下限已经突破了。
李成贵认为，不要过分担心粮食安全，他觉得中国需要的是有效率的粮食安全而非不惜财*成本的大量购进粮食。一方面粮食不是越多越好，粮食过剩了同样是灾难。前些年我国就苦于粮食过多。关于粮食安全的关键是口粮安全，口粮安全的关键是能力的安全，所以要储量与产量结合。保证我国的粮食安全很重要的基础就是保护耕地。另一方面要相信科技。科技的力量还是很神奇的，包括转基因等。再有就是利用国际市场，但是利用国际市场有很多误区。过去粮食安全是在冷战背景下的粮食理念，现在这种观念还非常强烈。现在我们谈粮食安全以及国际贸易的时候一定要有一个调整，粮食安全概念要宽一些。现在进口已经突破5％了，其实是2000万吨的大豆突破的，小麦进口占的比例不是很大。六、农业*策对农民收入及生计的影响
叶敬忠通过典型调查研究了农产品价格上涨对农民是否有利，农民在多大程度上受益。研究地点是湖南省洞庭湖区的华容县、江西省泰和县，分别选择1～2个乡镇，每个乡镇选择1～2个村，逐级进行调查，共调查5个村。以农户为主，抽样调查134个农户。从成本收益分析可以得出以下几方面的结论：（1）不同类型的农户在此次主要粮食品种价格上涨中受益程度不同。大部分农户受益但贫困农户及失地与少地农户受到损害。在主产区调查的134个农户，有收益的达62％，不受影响的占19％，受损害的占19％。具体而言，对于粮食种植户只对粮食商品率高的有益，对粮食全部用于家庭消费的农户来说，生产资料的涨价给家庭带来了额外的负担，无法由粮价上涨补偿。后一类一般是种粮少的农户或者家庭贫穷的农户。这次调查的是主产区，而对贫困地区的调查将是怎样？受损的肯定更多。对于棉花种植，在粮棉主产区都受益。对生猪养殖户规模以上的受到损害，对一般养殖户受益，但幅度很小。这种情况下从发展社会学的角度，对农村干预发展*策的多元性和非线性是一个非常大的启发。制定*策的时候一般是线性思维，只注重制定什么*策会受益，所以大家觉得粮价上涨是好事，但忽视了对贫困农户、少地农户会造成损害。制定*策也许不是那么难，但实施*策是最难的。例如，在农村给每个村提供1台计算机以便于给农民提供信息。但是计算机到底放在谁家？有人提出放在学校，农民提出什么时候用？或者说放在书记家里，放在书记家里普通农户怎么去用？这么多具体的问题，远比*策多。所以发展*策要更具有多元性，实施过程中有太多的因素需要考虑。（2）农产品价格的上涨对于农民从事种植业的积极性还是有一定的作用。比如在调查区很多农民调整了粮食的种植，单季稻改成双季稻，承包别人的田，有的农户增加了肥料的投入。（3）生产资料价格上涨在一定程度上抵销了粮价上涨的效益。
张冬平结合在河南省的调查，概述了农业*策理论与实践研讨会（实践层面）河南会议的主要观点，对大家很有启发。详细内容请见本刊本期，这里不再赘述。
来源：农业经济问题